Исторический экскурс
16 марта 1953 года выходит Постановление Совета Министров СССР «О руководстве специальными работами», которым создается Специальный комитет для руководства работами по атомной промышленности и ракетной технике. Между тем, задача координации работ по всей тематике военного производства этим постановление не решалась, хотя новый этап научно-технической революции требовал существенного повышения эффективности управления разработками и производством техники и вооружения. Эти функции Военно-промышленная комиссия получила позже, когда в 1961 году на нее был возложен контроль за разработкой и утверждением планов НИОКР по созданию ВВТ. В 1967 году ВПК стала координатором разработки ядерного и химического оружия, а с 1970-х годов – лазерного оружия, специальных и нетрадиционных видов вооружения, а также создание специальных объектов.
Основной деятельности Военно-промышленной комиссии являлись координирующие, планирующие и контрольные функции:
• организация и координация работ по созданию современных видов вооружения и военной техники;
• координация работы оборонных отраслей промышленности, других министерств и ведомств СССР, привлеченных к созданию и производству вооружения и военной техники;
обеспечение совместно с Госпланом СССР комплексного развития оборонных отраслей промышленности;
• повышение технического уровня производства, качества и надежности вооружения и военной техники;
• оперативное руководство и контроль за деятельностью оборонных отраслей промышленности;
• подготовка совместно с Госпланом СССР и Министерством обороны СССР программ вооружения, пятилетних и годовых планов создания, производства и выпуска вооружения и военной техники и внесение их на рассмотрение и утверждение;
• подготовка и внесение совместно с Госпланом СССР, министерствами обороны и финансов на рассмотрение Совета обороны СССР и Верховного Совета СССР предложений по контрольным цифрам расходов страны на создание и производство вооружения, военной и другой специальной техники оборонного значения в соответствующие плановые периоды;
• координация внешнеэкономических связей оборонных отраслей промышленности по военно-техническому сотрудничеству.
К периоду 1960-х годов относится становление системы программно-целевого планирования развития систем вооружения. Основной принцип планирования развития ВВТ в этот период принято характеризовать как «отраслевой», при котором каждый вид Вооруженных Сил и род войск формировал планы развития «своего» вооружения самостоятельно, при практическом отсутствии межвидовых связей. В то же время отраслевой подход не мог не приводить к образованию диспропорций между отдельными видами и типами вооружения, между боевыми и обеспечивающими средствами. Такой подход оставался доминирующим при обоснованиях программ развития ВВТ до середины 1980-х годов.
В качестве основных документов, определяющих долгосрочную перспективу, устанавливались:
• Основные направления развития (ОНР) ВВТ на период 15 лет, содержащие данные о целевом облике, техническом уровне образцов (комплексов, систем) ВВТ и перечень соответствующих научно-технических проблем;
• Контрольные цифры по выделяемым ассигнованиям на развитие ВВТ на 10-летний период;
• Программы вооружения (ПВ) на этот же период, содержащие номенклатуру, основные ТТХ создаваемых образцов ВВТ, сроки их разработки и производства, объемы работ в натуральном (для серийного и капитального строительства) и стоимостном выражении, источники финансирования и состав исполнителей – предприятий и организаций министерств оборонных отраслей промышленности.
На основании этих долгосрочных документов разрабатывались пятилетние планы:
• фундаментальных и поисковых работ в интересах обороны страны;
• важнейших и основных НИОКР;
• капитального строительства минобороны под монтаж ВВТ;
• развития элементной базы электрорадиоизделий.
С учетом перечисленных документов разрабатывались пятилетние планы строительства Вооруженных Сил, а также отраслевые (по министерствам) пятилетние и годовые планы НИОКР, производства и поставок, стандартизации и унификации ВВТ и др.
К середине 1980-х гг. в ВПК насчитывалось 15 отделов, занимавшихся созданием вооружения и военной техники, анализом производственной деятельности министерств и экономической эффективности оборонно-промышленного комплекса, внедрением в производство достижений научно-технического прогресса, передовых технологий, военно-техническим сотрудничеством с зарубежными государствами.
С начала 1980-х годов ведущую роль в формировании межвидовой методологии программно-целевого планирования развития системы вооружения стал играть 46-й ЦНИИ Минобороны. Методология обоснования потребностей Вооруженных Сил в ВВТ (рациональной системы вооружения) для решения всей совокупности задач базировалась на реализации принципов системности развития вооружения, соответствия систем вооружения ВС системе задач в мирное время и в возможной войне, сбалансированности ВВТ, выбора приоритетов (хотя последний все же при его декларировании «работал» слабо, так как финансовые ограничения на развитие вооружения были не столь существенными) и др.
В СССР планы строились от необходимости выполнения военных задач к определению необходимых для этого ресурсов, а от этого – к требованиям по темпам развития оборонно-промышленного комплекса, который должен был реализовать эти планы.
Порядок принятия решений по военно-промышленным вопросам, в основном установившийся с 60-х годов, демонстрировал единство и совместную работу всех главных подразделений советского ВПК. Окончательные решения обычно выходили в форме совместных постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР, которые несли на себе различные грифы секретности и в закрытом порядке рассылались заинтересованным ведомствам. Такими же специальными решениями высших органов власти оформлялись и любые изменения в политике, связанные с деятельностью ВПК.
Проекты решений вырабатывались на начальной стадии теми научно-производственными подразделениями, которые занимались разработкой той или иной системы вооружения (некоторые технические заказы разрабатывались также научно-техническими организациями военного ведомства). Затем все заинтересованные министерства представляли свои предложения по проекту в Военно-промышленную комиссию, которая являлась главным координирующим органом всего комплекса. Комиссия прилагала немало усилий, стараясь согласовать положения документа с интересами и возможностями всех заинтересованных ведомств, научно-технических и научно-производственных организаций. Подготовленный комиссией окончательный вариант проекта затем направлялся в Отдел оборонной промышленности ЦК КПСС, где он подвергался дополнениям и корректировке и выпускался в форме совместной директивы главных органов партийно-государственного руководства. Такова была общая схема принятия решений в данной области в период «развитого ВПК», когда последний занимал лидирующее место в экономике СССР.
ЦК КПСС и СМ СССР было принято очень важное решение о наделении ВПК с момента ее образования полномочиями органа государственного управления. Полномочные функции ВПК проявлялись в случаях разногласий между министерствами оборонных отраслей промышленности (МООП) и Госпланом СССР; МООП и Министерством обороны СССР, Госпланом СССР и Министерством обороны СССР при рассмотрении ВПК текущих годовых планов производства и поставок вооружения и военной техники, планов и программ вооружения, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по вооружению и военной технике, создания мобилизационных мощностей, а также при отработке этих планов с учетом их исполнения. Решение ВПК в случае возникновения разногласий было, как правило, окончательным. Иногда по принципиальным вопросам финансового и материально-ресурсного характера окончательное решение принимало Политбюро ЦК КПСС.
К сожалению, в полной мере выдержать системный подход к формированию комплексов вооружений в советский период не удалось. На процессы принятия решений оказывали огромное влияние личные амбиции руководителей различного ранга партийно-государственной, военной и промышленной элиты. Конкуренция творческая, соревнование конструкторских и производственных коллективов, зачастую вырождались в интриги и дрязги, с привлечением партийно-государственных лоббистких ресурсов.
Межведомственная разобщенность и не всегда чистоплотная борьба внутри ведомств привели к девальвации системного подхода к комплексам вооружений видов и родов войск ВС. Решения по принятию на вооружение и постановке в серийное производство образцов ВВТ нередко принимались вопреки мнению Военно-промышленной комиссии и в обход нормативных процедур.
Министр обороны СССР Гречко А.А.: «Я всегда защищал Морозова и его танк, а теперь, по докладам с воинских частей, стал разочаровываться. Заводчане много раз обещали довести машину и двигатель, но своих обещаний не выполняли. Я, как коммунист, не могу принимать плохие танки. Приемка танков на заводе была остановлена. Как Министр обороны, я отвечаю за вооруженные силы и поступить иначе не мог. Испытания, по докладу наших людей, прошли неважно. Поэтому в западных дивизиях я снял с вооружения танк Т-64А».
В системах вооружения единство целей и задач во многом обеспечивали Генеральные конструктора, преодолевавшие «сопротивление среды» за счет своей воли и авторитета. Когда сильные личности уходили, важнейшие направления зачастую оказывались в застое. Когда вставал вопрос о создании интегрированных систем, его зачастую не могли решить даже в рамках одного министерства.
В итоге к моменту развала Советского Союза советские Вооруженные Силы имели весьма эклектичную систему вооружений.
Юрий Николаевич Балуевский, начальник Генштаба (2004-2008 гг.): «В 1992-м году, в начале новой российской армии, мы имели 17 типов ракетных комплексов стратегического назначения. 17 типов! Самолеты авиации ПВО страны и авиации военно-воздушных сил были несовместимы! Если самолет войск ПВО садился на аэродром ВВС, его даже заправить не могли».
Александр Александрович Шевченко, начальник ГАБТУ: «Наши Вооруженные Силы к началу реформирования имели разношерстный «зоопарк» бронетанкового вооружения и техники – порядка 20 марок образцов в 55 различных модификациях».
Советский военно-морской флот имел в строю свыше 1300 кораблей, при этом в каждом классе было множество типов кораблей одного целевого назначения. Этот «военно-морской винегрет» создавал значительные сложности не только в эксплуатации, но и в планировании боевого применения.
Современность
После распада Советского Союза в декабре 1991 г. централизованное управление промышленностью, в том числе ее военно-промышленным комплексом, было упразднено, Государственная комиссия Совета министров СССР по военно-промышленным вопросам и министерства оборонных отраслей промышленности СССР ликвидированы, предприятия оборонных отраслей промышленности вошли в фазу глубокого кризиса, военная мощь страны и ее обороноспособность из года в год снижались. Из примерно 3700 предприятий советского ОПК, имеющихся на территории РФ к исходу 1991 года, на 2013 год в реестре ОПК осталось 1357.
Революционные по своей сути изменения в жизни страны привели к тому, что предложения МО РФ в проект гособоронзаказа формировались под выделяемые Минфином «предельные» объемы финансирования, никак не связанные с задачами ВС и удовлетворяющими потребности развития ВВТ не более, чем на 40-60%. В результате процесс развития отечественных ВВТ вступил в период стагнации. При этом, до 1995 года вооружение развивалось без определенной стратегической линии, как бы по инерции. Военное строительство в Российской Федерации из задачи наивысшего государственного приоритета перешло в разряд проблем, финансирующихся по остаточному принципу.
Почти вся техника, которую мы видим сегодня в войсках, на парадах, на выставках, разработана в советское время и зачастую предназначена для совсем иных типов конфликтов, вооруженных сил иной структуры и с другими задачами, которые не актуальны на сегодняшний день и перспективу. Создание принципиально новых образцов ВВТ чрезвычайно затруднено, заказывающие органы Минобороны деградировали параллельно с предприятиями ОПК.
Например, широко пропагандируемый как «новейшая система» комплекс ПВО С-400 ведет свою родословную с 1983 года, когда для него были выработаны технические требования.
Президент РФ В.В.Путин: «За последние 30 лет мы пропустили несколько циклов технологической модернизации»
Воссоздание в 2006 году Военно-промышленной комиссии, наряду с другими шагами в области обеспечения военной безопасности страны, свидетельствует о возрождении внимания российского государства и общества к военно-промышленным вопросам и служит необходимой предпосылкой развития отечественного оборонно-промышленного комплекса. Указ Президента РФ 2006 года №231 «О военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации» знаменовал возрождение позитивных перспектив отечественного ОПК.
Военно-промышленная комиссия выступает площадкой для взаимодействия промышленности и военной науки. Для оборонно-промышленного комплекса военная наука выступает партнером в четырех чрезвычайно важных областях:
1. Целеполагание. То есть формирование облика перспективной системы вооружения, Вооруженных Сил, тактико-технических характеристик отдельных образцов комплексов и средств, ТТЗ на их разработку и производство.
2. Формирование единых в конкретных военно-стратегических условиях форм и способов применения Вооруженных Сил, оснащаемых все более сложными военно-техническими системами.
3. Сопровождение, то есть отслеживание выполняемых НИОКР и ОКР, их результатов, формирование предложений по улучшению тактико-технических характеристик разрабатываемых вооружений.
4. Участие в экспертизе НИОКР и ОКР, испытаниях, включая их проведение в полигонных условиях.
Вооруженные Силы находятся в симбиозе с оборонно-промышленным комплексом. И отношения между ними не могут строиться по принципу покупатель – продавец, ибо внутреннего рынка вооружений не существует. Вооруженные Силы должны говорить, что им требуется, заранее планировать формы вооруженной борьбы, чтобы промышленность могла вовремя подготовить научные разработки, вовремя их внедрить в производство. Делать такую работу надо исключительно по единому замыслу, вытекающему из оценки динамики военных угроз и собственных возможностей.
Кажется, что сказанное вполне понятно и логично, однако события прошлых лет привели к деформации этой логики, поэтому предстоит много сделать для восстановления годами сложившийся разумной технологии разработки вооружения, военной и специальной техники.
Без такой технологии неизбежны вопиющие ошибки, когда, например, артиллерийская система разрабатывается с возможностью стрельбы на одну дальность, а боеприпас для нее – на существенно меньшую, когда создается перспективное базовое шасси, на котором невозможно смонтировать целый ряд комплексов и образцов ВВТ, которые по замыслу должны были на нем монтироваться и т.д. До сих пор у нас продолжает оставаться разбалансировка в возможностях средств разведки, передачи данных, управления и средств поражения, а это основное препятствие на пути реализации новых форм и способов ведения боевых действий.
В соответствии со сложившейся системой программно-целевого планирования на этапе подготовки государственной программы вооружения разрабатывается ряд документов, детализирующих требования к системе вооружения: «Основные направления развития ВВСТ», «Единая система исходных данных», «Концепция ГПВ» и др.
Однако на практике, в силу ряда ограничений политического, научного, технологического и экономического характера, объективно возникает несбалансированность в развитии систем вооружения, принадлежащих разным видам (родам) ВС РФ, из-за диспропорций создания ударных и обеспечивающих средств, слабой увязки образцов по стадиям жизненного цикла, срокам разработки, производства и пр.
В итоге «Перечень приоритетных вооружений, военной и специальной техники» (разрабатываемый одновременно с формированием проекта ГПВ), который определяет облик перспективных систем вооружения видов (родов войск) ВС РФ выглядит недостаточно проработанным.
Безусловно, посыл к разработке новых вооружений должен исходить от потребителя, от видов Вооруженных Сил (родов войск). Здесь должны быть восстановлены соответствующие военные научно-технические комитеты, которые должны давать старт и обеспечивать практическую организацию выполнения новых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. В этой работе особая роль принадлежит видовым военным научно-исследовательским институтам, которые на основе тактико-технических требований должны быть способны формировать научно обоснованные тактико-технические задания на проведение конкретных опытно-конструкторских работ. Уже на этом этапе должна оцениваться и возможность реализации положений ТТЗ промышленностью. Для того, чтобы это сделать, научно-исследовательские организации Министерства обороны и промышленности должны постоянно быть в контакте, должны непрерывно работать вместе над решением общих проблем.
То, что требуют военачальники, нуждается в оценке на предмет реализуемости предприятиями промышленности. Зачастую не вина промышленности, что она не может выполнить то или иное задание. Надо сообща решать проблему технического перевооружения промышленности, когда она будет в состоянии справиться с поставленными задачами.
Заместитель министра обороны Борисов Ю.И.: «Хорошо помню времена Советского Союза, когда титульный лист технического задания делился на две части. На одной стороне стояли подписи, начиная от руководителя предприятия-разработчика (головного исполнителя) и до министра, возглавляющего соответствующую отрасль промышленности. На другой – иерархия подписей со стороны Министерства обороны. В процессе подписания проходило двухстороннее согласование всех мероприятий, гарантировалась готовность научно-технического задела и обеспечивалась технологическая и техническая готовность производства».
В государственной программе вооружения одна из важнейших проблем – это проблема обеспечения комплектности поставок ВВСТ в войска. Имеется в виду не только комплектное перевооружение войсковых формирований каким-либо образцом в отдельности, но полное перевооружение этих формирований всеми образцами, которые обусловливают эффективность боевого применения этого формирования и позволяют получить известное интегральное свойство, перекрывающее суммарные возможности отдельных образцов. Если идет перевооружение бригады артиллерийскими системами, должны одновременно поставляться средства разведки и управления, обеспечивающие эффективное применение артиллерии, поставляться боеприпасы, системы обслуживания и комплекты ЗИП (запасные части и принадлежности) и т.д.
Нужны новые идеи не только в технической области, но и в организации, законодательном и нормативном правовом обеспечении формирования и исполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа, выполнения НИР и ОКР, осуществления серийного производства ВВСТ и т.п.
Перспективы и предложения
Сегодня вопросы средне- и долгосрочного планирования военной организации государства в полном объеме не решаются. Проблема оснащения Вооруженных Сил России современными образцами оружия и боевой техники должна быть решена в кратчайший срок – это условие сохранения национальной безопасности.
Требуется сформировать механизм более тесного взаимодействия и заинтересованности в создании современных отечественных вооружений и техники, не уступающих и даже превосходящих по своим характеристикам иностранные аналоги.
Председатель ВПК Рогозин Д.О.: «Нам бессмысленно сегодня догонять Запад в вопросах создания вооружения и военной техники. По некоторым направлениям мы здорово отстали. Но есть смысл в другом – попытаться понять тенденцию развития ВВТ, способы ведения вооруженной борьбы и «срезать угол».
Одна из проблем – сохранение ведомственности при формировании ГПВ. Министерству обороны РФ и другим силовым министерствам и ведомствам не удалось сформировать единый действенный организационно-методологический базис скоординированного формирования программы. По-прежнему она разрабатывается каждым из ведомств отдельно, на основе собственных организационных и методологических принципов. Поэтому вопросы стандартизации, унификации, каталогизации продукции военного назначения в военной организации решаются раздельно, формирование информационных пространств министерств и ведомств проводится несогласованно, что в будущем станет основным препятствием на пути к созданию единого информационного пространства страны. Необходим механизм общегосударственного управления созданием унифицированных информационных пространств, создаваемых на основе единых информационных образов включаемых в них объектов.
Острой проблемой является незавершенность процессов создания единой (для заказчиков военной продукции и исполнителей заказов) организационно-методической базы ценообразования.
Сохраняется чрезвычайно высокая многоступенчатость и забюрократизированность процессов согласования и утверждения документов программно-целевого планирования.
Выход видится в совершенствовании форм коллективной экспертизы принимаемых решений и поиске механизмов снижения субъективного воздействия «лиц, принимающих решения» на содержание документов программно-целевого планирования по формированию облика перспективных систем вооружения.
Основными участниками такой экспертизы могут быть Академия военных наук, Российская академия ракетных и артиллерийских наук, Фонд перспективных исследований. Вместе с тем, в России до сих пор не имеется аналогов «фабрикам мысли» типа корпорации RAND, которая успешно объединяет военных и технических специалистов, ученых в области естествознания, военного искусства, истории, политологии, геополитики и т.д. Наши «фабрики мысли» имеют достаточно узкую специализацию и пока не могут создавать качественный продукт на стыке разных областей знаний и компетенций.
В качестве органов коллективной экспертизы (краудсорсинга) частично могут выступать и соответствующие общественные советы в структурах заказчиков ВВТ, профильных органов власти и производственников, если формировать их не из актеров и политиков, а специалистов, имеющих независимую позицию.
Расходы на разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники в 2013 году составят 1156,3 млрд. руб., в 2014 году – 1463,6 млрд. руб., с перспективой роста вплоть до 2020 года. Поэтому вопросы совершенствования механизмов планирования облика перспективных систем вооружения надо решать в кратчайшие сроки – времени остается все меньше.
При подготовке доклада использованы источники:
1. Материалы конференции «Обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации современной техникой и вооружением – первоочередная задача преобразований ВС РФ», 16 апреля2010 г.
2. Выступление Председателя ВПК Рогозина Д.О. на общем собрании Академии военных наук, 28 января2012 г.
3. Выступление Председателя ВПК Рогозина Д.О. на научно-практической конференции «Военная безопасность России: XXI век», 14 февраля2013 г.
4. Выступление заместителя министра обороны РФ Борисова Ю.И. на общем собрании Российской академии ракетных и артиллерийских наук, 7 декабря2012 г.
5. Интервью начальника ГАБТУ Шевченко А.А. автору доклада в сентябре2011 г.
6. Морозов А.А. «Танк и люди. Дневник главного конструктора». — Харьков, 2006
7. Буренок В.М. «Эволюция и перспективы программно-целевого планирования развития системы вооружения Российской Федерации». — журнал «Вооружение и экономика», №4 2012
8. Быстрова И.В. «К 50-летию военно-промышленной комиссии». — газета «Военно-промышленный курьер», № 47(213) от 5.12.2007
9. «50 лет Военно-промышленной комиссии». — журнал «Национальная оборона», №12 2007
10. «Отечественный военно-промышленный комплекс и его историческое развитие», под редакцией Бакланова О.Д. и Рогозина О.К. — М.: ООО Издательство «Ладога-100», 2005
11. Симонов Н.С. «Военно-промышленный комплекс СССР в 1920–1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление». – М: РОССПЭН, 1996
12. Колмогоров Г.Д., Кукк К.И. «Военно-промышленный комплекс». — Международный промышленный портал
